Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Нормативно-правовые основы. ст. 113-115 Гражданского кодекса Российской Федерации и в Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Понятие и сущность. Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Разновидностью унитарного является казенное предприятие, которое создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.
Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве оперативного управления.
Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.
Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Таким образом, право оперативного управления является для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.
МУП не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться без согласия органа местного самоуправления. МУП ежегодно перечисляет в местный бюджет установленную собственником часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а остальную часть вправе использовать по своему усмотрению.
Права в отношении МУП. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Назначение на должность и заключение трудового договора с руководителями муниципальных предприятий и учреждений производятся различными способами. Нередко назначение на должность руководителей муниципальных предприятий и учреждений производится по конкурсу главой муниципального образования в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования. При этом организация и проведение конкурса на замещение вакантных должностей руководителей муниципальных предприятий и учреждений осуществляются конкурсной комиссией, которая создается и действует в соответствии с положением о конкурсной комиссии, утверждаемым решением представительного органа муниципального образования.
Прекращение трудового договора с руководителем муниципального предприятия или учреждения производится по основаниям, предусмотренным законодательством и условиями трудового договора. Увольнение руководителя муниципального предприятия или учреждения производится, как правило, главой муниципального образования.
Руководители муниципальных предприятий и учреждений представляют администрации муниципального образования и (или) представительному органу муниципального образования отчеты об использовании имущества, закрепленного за муниципальным предприятием или учреждением, по установленным формам.
При необходимости кроме периодической обязательной отчетности руководители муниципальных предприятий и учреждений обязаны представлять информацию и отчеты о деятельности возглавляемых ими предприятий и учреждений по запросам представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.
Руководитель муниципального предприятия, учреждения несет персональную ответственность за достоверность и своевременность представляемой отчетности.
Назначение. Муниципальные предприятия имеются во всем мире. В российских городах и других муниципальных образованиях они выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора, пожаротушению и др.
Целесообразность создания муниципальных предприятий обусловлена следующими факторами:
Потребностью в бесперебойном и гарантированном по объему и минимальным стандартам качества исполнении некоторых важнейших муниципальных услуг;
Локальным (местным) монополизмом предприятия в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;
стремлением к обеспечению социальной справедливости и предотвращению дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей);
Возможностью муниципальной власти влиять на цены и тарифы.
Чем менее устойчива социально-экономическая ситуация в стране и на территории, тем более склонна муниципальная власть оказывать муниципальные услуги силами муниципальных предприятий.
Проблемы управления. Сознавая ряд положительных моментов деятельности муниципальных предприятий, нельзя одновременно не видеть их существенные недостатки:
Большинство муниципальных предприятий выполняют либо общественные, либо социально значимые частные услуги и поэтому получают денежные средства из бюджета (несмотря на существование запрета прямого финансирования коммерческих предприятий напрямую из бюджета). Этим предприятиям выгоднее оставаться на иждивении, и они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, ибо это приведет к сокращению бюджетных дотаций. Поэтому необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль над экономической деятельностью муниципальных предприятий;
Муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента, который, возможно, будет выполнять ту же услугу дешевле и качественнее.
Основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения; многие доведены до банкротства. Ответственность за это лежит на органах местного самоуправления, которые (в интересах населения) устанавливают экономически необоснованные цены и тарифы на продукцию и услуги МУП, не обеспечивающие их рентабельной работы. В то же время они не в полной мере компенсируют (или совсем не компенсируют) теряющиеся при этом доходы МУП, ссылаясь на дефицит бюджетных средств. Через некоторое время МУП неизбежно становится банкротом. Сами МУП также объективно не заинтересованы в повышении эффективности своей работы, ибо это приводит не к улучшению их финансового состояния, а к уменьшению или прекращению бюджетных дотаций. Будучи местными монополистами, они крайне отрицательно относятся к появлению конкурентов в сферах своей деятельности.
Сама форма хозяйственного ведения, на основе которой имущественные комплексы МУП передаются их директорам, крайне неэффективна и обременительна для муниципального образования. После заключения договора (контракта) с руководителем МУП органы местного самоуправления фактически не вправе вмешиваться в его хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных законодательством и уставом предприятия. В отличие от акционерных обществ, где деятельность исполнительной дирекции подконтрольна совету директоров и собранию акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия, директор МУП действует практически бесконтрольно. Зачастую неэффективное управление МУП приводит к тому, что имущество предприятия описывается за долги судебными приставами и таким образом утрачивается муниципальная собственность, а органы местного самоуправления не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных унитарных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль. В зарубежной практике формы хозяйственного ведения не существует.
Пути повышения эффективности управления МУП. Многие исследователи выступают в таких условиях за массовую приватизацию МУП и передачу выполняемых ими услуг частному сектору. Не отрицая преимуществ частного сектора, органы местного самоуправления в то же время справедливо опасаются потери управляемости предоставлением жизненно важных муниципальных услуг, особенно в монопольных сферах. Поэтому идет активный поиск и отработка промежуточных (компромиссных) форм хозяйствования в жизнеобеспечивающих и малоконкурентных сферах муниципальной деятельности, при которых имущественный комплекс МУП остается в муниципальной собственности, но передается в управление частным хозяйствующим субъектам, т.е. функции собственника и управляющего муниципальной собственностью оказываются разделенными. Во многих зарубежных странах муниципалитеты передают в управление частным компаниям такие жизненно важные муниципальные объекты, как водопровод, городские очистные сооружения и даже метрополитены, не приватизируя их имущественные комплексы.
Компромиссными формами управления имущественными комплексами муниципальных предприятий могут считаться следующие.
Аренда имущественных комплексов МУП как единого целого. В роли арендаторов могут выступать хозяйственные общества самых разных организационно-правовых форм. Сильные стороны: получение гарантированных поступлений платежей в местный бюджет независимо от результатов хозяйственной деятельности арендатора, возможность дифференцировать арендные платежи в зависимости от профиля предприятия, изменять их в соответствии с инфляцией. Отрицательные стороны: цели арендатора и арендодателя могут не совпадать, краткосрочная аренда не мотивирует предпринимателя инвестировать в муниципальную собственность.
Концессия - форма долгосрочной аренды (до 50 лет), предусматривающая в качестве условия инвестирование средств концессионера в имущественный комплекс предприятия. Концессия может быть наиболее эффективной для монопольных и инвестиционно привлекательных предприятий муниципального хозяйства, например в сферах водоснабжения или теплоснабжения. Эффективность в этих сферах может быть обеспечена за счет мероприятий по ресурсосбережению, на реализацию которых у муниципального образования нет собственных средств. Муниципальное образование может освободить концессионера от арендной платы за переданное имущество при условии инвестирования этих средств в реконструкцию и развитие предприятия.
Доверительное управление . Это передача имущественного комплекса МУП на определенный срок доверительному управляющему - физическому или юридическому лицу. Последний обязуется управлять имущественным комплексом МУП в интересах муниципального образования за вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления. Поскольку источником вознаграждения являются доходы предприятия, доверительный управляющий объективно заинтересован в их увеличении. Обычный срок договора доверительного управления, согласно Гражданскому кодексу РФ, не должен превышать 5 лет, однако допускается установление иных предельных сроков.
Акционирование имущественных комплексов МУП при сохранении за муниципальным образованием контрольного пакета или даже 100% акций. С юридической точки зрения это равносильно приватизации, поскольку муниципальная собственность превращается в акционерную. Однако реальные рычаги управления предприятием остаются у органа местного самоуправления, а форма акционерного общества позволяет ему установить необходимый контроль совета директоров над деятельностью предприятия и повысить его заинтересованность в улучшении результатов финансово-хозяйственной деятельности. Недостатком акционирования является то, что получение дивидендов на акции акционерного общества (в отличие, например, от аренды) не гарантировано. Однако для убыточно работающих МУП это несущественно.
Итак, выбор наиболее эффективной формы управления имущественными комплексами МУП является весьма сложной задачей. Принятие оптимального решения по данному вопросу в каждом конкретном случае требует учета многих, зачастую противоречивых факторов и творческого подхода. Можно предположить, что в перспективе муниципальные унитарные предприятия и хозяйственное ведение как форма управления муниципальной собственностью исчезнут.
Управление деятельностью МУП осуществляют высшие представительные и исполнительные органы. Высшим органом управления МУП является глава МО в лице Департамента по управлению собственностью. Этот орган управления принимает решение по всем узловым вопросам деятельности предприятия:
а) передает и контролирует использование имущества
б) согласовывает сделки, связанные с имуществом
в) осуществляет финансовый мониторинг деятельности
г) контролирует состояние бухгалтерского учета и отчетности
д) принимает решение о проведении аудиторских проверок
е) согласовывает участие МУП в деятельности других коммерческих организаций
ж) готовит решение о назначении на должность директора предприятия
з) подготавливает трудовой договор с ним
и) применяет к руководителю предприятия меры взыскания и поощрения
к) принимает решения о реорганизации и ликвидации предприятия.
Следующим по значимости органом управления МУП является отраслевое подразделение администрации МО. Выбор данного подразделения определяется специализацией МУП. В достаточно больших МО основная масса МУП создается по профилю деятельности, связанной с управлением хозяйством этого образования.
За отраслевым органом администрации МО закрепляется функции координации, регулирования и контроля хозяйственно производственной деятельности закрепленного за ним МУП. Для практической реализации указанных функций представительный орган осуществляет следующие основные управленческие действия:
1. Устанавливает плановые показатели деятельности
2. Согласовывает цены и тарифы на продукцию и услуги МУП
3. Определяет перечень вопросов деятельности, подлежащих первоочередному контролю
4. Рассматривает бухгалтерские и иные отчеты предприятия и утверждает их
5. Согласовывает структуру предприятия и фонд оплаты труда его работников
6. Готовит предложения по кандидатуре руководителя МУП и условия контракта с ним
7. Совместно с финансовой службой МО контролирует расходование бюджетных средств, выделенных предприятию для выполнения муниципального заказа.
Текущее руководство деятельностью МУП осуществляют его руководители, выступающие в качестве единоличного исполнительного органа.
Руководитель МУП принимает самое деятельное участие в создании его. Именно с ним подписываются акт - передачи в хозяйственное ведение муниципального имущества. Деятельность руководителя МУП регламентируется заключаемым с ним трудовым договором. Этот документ носит срочный характер и обычно заключается на срок до 5 лет. В трудовом договоре в обязательном порядке находят свое отражение следующие позиции:
Предмет договора;
Правовые обязанности;
Ответственность;
Оплата труда;
Социальные гарантии;
Порядок расторжения договора.
Центральное место в трудовом договоре принадлежит разделу «права и обязанности».
К числу основных прав руководителя МУП относятся:
1. Организация работы предприятия
2. Действия без доверенности от имени предприятия
3. Распоряжение имуществом предприятия в пределах, установленных собственником
4. Совершение сделок от имени предприятия
5. Выдача доверенностей на совершение юридических действий
6. Открытие расчетных и иных счетов
7. Утверждение структуры и штатов предприятия
8. Прием на работу работников предприятия
9. Применение к работникам мер поощрения и мер административного взыскания
10. Издание обязательных для исполнения приказов и распоряжений
11. Создание филиалов
12. Подготовка предложений по изменению величины уставного фонда.
Обязанности руководителя :
Своевременное и качественное выполнение договоров
Обеспечение целевого использования имущества предприятия
Выполнение показателей деятельности, установленных администрацией МО
Своевременное и полное перечисление в бюджет МО не менее 25% чистой прибыли, полученной предприятием
Своевременная оплата труда, налоговых и иных обязательных платежей
Своевременное представление бухгалтерской и иной установленной отчетности.
Руководитель несет ответственность за своевременное и полное выполнение возложенных на него обязанностей. В этом плане он может быть подвергнут традиционным формам административного и материального взыскания.
Особенностью организации работы руководителя МУП является его периодическая аттестация на предмет соответствия занимаемой должности. Проводится такая аттестация администрацией МО.
Унитарным предприятием признаётся коммерческая организация не наделённая правом собственности на имущество, закреплённое за ней собственником. В форме унитарных предприятия могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения (федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта РФ, муниципальное предприятие) или на праве оперативного управления (федеральное казённое предприятие, казённое предприятие субъекта РФ, муниципальное казённое предприятие) и является не делимым. Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:
необходимости использования имущество, которое нельзя приватизировать
необходимости осуществления деятельности для решения социальных задач
необходимости осуществления деятельности для обеспечения безопасности РФ.
Унитарное предприятие не в праве создавать дочернее предприятие. Унитарное предприятие по согласованию с собственником имущества в праве участвовать в других коммерческих организация и создавать филиалы. Уставной фонд государственного унитарного предприятия не менее 5 тысяч МРОТ, а муниципального унитарного предприятия не менее 10 тысяч МРОТ. Собственник имущества предприятия вправе получать часть прибыли от использования имущества
26. Высший орган управления унитарным предприятием и его полномочия
Высший орган управления –собственник имущества. Он назначает руководителя.
Полномочия:
принимает решение о создании предприятия
определяет вид деятельности, цели и предмет.
определяет порядок составления, утверждения и установления показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятия
утверждает устав и вносит в него изменения
принимает решение о реорганизации и ликвидации предприятия
формирует уставный фонд предприятия
согласовывает на приём главного бухгалтера
утверждает бухгалтерскую отчётность
даёт согласие на распоряжение недвижимого имущества
осуществляет контроль за использованием имущества
утверждает показатели экономической эффективности предприятия
даёт согласие на создание филиалов
даёт согласие на участие предприятия в иных юридических лицах
даёт согласие на совершение крупных сделок
принимает решение о проведении аудиторских проверок
27. Исполнительный орган управления унитарным предприятием и его полномочия
Исполнительный орган управления – руководитель (полностью подотчётен собственнику имущества). Он организует выполнение решений собственника имущества, действует от имени предприятия без доверенности, совершает сделки в установленном порядке, утверждает структуру и штаты предприятия, осуществляет приём на работу, издаёт приказы, выдаёт доверенности. Руководитель не в праве быть учредителем юридического лица. Ежегодно предоставляет комплексный отчёт о деятельности.
Объективная потребность сохранения государственного сектора экономики обусловлена необходимостью обеспечения потенциала для решения ограниченного круга стратегических и социально-ориентированных задач. В то же время решение указанных задач должно осуществляться одновременно с оптимизацией как системы управления госсектором, так и его структуры. Поэтому наряду с последовательным сокращением количества унитарных предприятий и постепенным отказом от использования права хозяйственного ведения, одной из основных задач политики государства в области управления государственным имуществом было и остается повышение эффективности управления унитарными предприятиями, сохранение которых объективно необходимо в интересах государства.
В соответствии со статьей 294 ГК РФ, юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности:
право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в том числе денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в том числе права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ);
право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ);
с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ);
право на защиту владения, в том числе против собственника (ст. 305 ГК РФ) и другие права.
Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:
дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в том числе на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ);
право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ);
право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299ГК РФ и Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях).
Говоря об организационно-правовой форме унитарных предприятий, выделим их основные характеризующие признаки, вытекающие из норм ГКРФ:
владение имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а не на праве собственности;
неделимость имущества на доли (паи);
специальная правоспособность, выражающаяся в четком установлении предмета и целей деятельности;
свободное владение, пользование и распоряжение движимым имуществом, находящимся в хозяйственном ведении;
свободное владение и пользование и ограниченное – с согласия собственника – распоряжение недвижимым имуществом, находящимся в хозяйственном ведении;
ответственность предприятия по своим долгам всем имуществом, в том числе переданным ему на праве хозяйственного ведения.
Наряду с этими признаками необходимо обратить внимание на некоторые иные важные особенности, затрагивающие взаимоотношения унитарных предприятий с их учредителями, в частности:
субсидиарная ответственность учредителя – государства, муниципального образования по долгам унитарного предприятия в случае недостаточности имущества последнего для погашения долгов, в том числе в случае дачи им обязательных указаний, повлекших убытки унитарного предприятия (ч. 3 ст. 56 ГК РФ);
обязанность учредителя – государства, муниципального образования принимать меры к предупреждению банкротства унитарного предприятия (ст. 26, 27 Федерального закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)»);
отсутствие обязанности проведения аудиторских проверок годовых отчета и баланса.
К числу наиболее существенных проблем, связанных с деятельностью унитарных предприятий, требующих по возможности быстрого и комплексного решения, относятся следующие:
прекращение непосредственного финансирования (дотирования) деятельности унитарных предприятий и перевод их на самоокупаемость с одновременным субсидированием (доплаты, льготы, освобождения) потребителей их услуг в тех случаях, когда это необходимо (переход от дотирования предприятий к адресной социальной помощи отдельным слоям населения);
расширение прав учредителей унитарных предприятий по контролю за деятельностью этих предприятий путем введения органов с широкими контрольными полномочиями;
снижение издержек унитарных предприятий, в частности, путем отказа от установления тарифов на их услуги в зависимости от издержек, путем оптимизации организационных структур, управленческих и технологических процессов, а также создания системы мер по стимулированию сокращения издержек.
Все ГУП можно разделить на четыре категории.
1. Предприятия, которые изначально и неизбежно убыточны. Очевидно, что в эту категорию будут входить предприятия, оказывающие населению обязательные услуги, которые в соответствии с решениями органов государственной власти или решениями органовместного самоуправления должны предоставляться бесплатно.
2. Предприятия, имеющие возможность осуществления частичного хозяйственного расчета. В эту категорию входят предприятия, оказывающие обязательные услуги населению и имеющие возможность получения доходов. Такая возможность появляется в случаях, когда:
услуги частично оплачиваются потребителем;
определенный объем услуг предоставляется бесплатно, сверх этого объема услуги предоставляются на платной основе;
услуги и товары могут продаваться на коммерческой основе, но их социальная значимость требует установления предельного уровня тарифов и цен в зависимости от платежеспособности населения.
3. Полностью самофинансируемые предприятия, услуги которых в полном размере оплачиваются потребителем на уровне себестоимости.
4. Предприятия, которые учреждаются в расчете на их коммерческий успех. При этом преследуются две цели: производство товаров и услуг, в которых нуждается население, если нет предприятий соответствующего профиля иных форм собственности, и получение дополнительных доходов в местный бюджет.
Вообще создание заведомо прибыльных (полностью коммерческих) ГУП, если их деятельность не является социально значимой, не должно быть задачей органов управления. Для этого существует негосударственный сектор. Кроме того, не следует создавать предприятия в сферах, где уже функционируют частные предприятия. Таким образом, все ГУП как объекты финансирования условно делятся на категории, в отношении каждой из которых субъектами финансирования должна проводиться самостоятельная финансовая политика.
Второй вопрос касается того, из каких источников могут быть получены средства для финансирования ГУП и кто принимает решение о финансировании этих организаций из конкретного источника.
В качестве источников финансирования ГУП могут выступать:
1) средства местного бюджета, т. е. средства налогоплательщиков;
2) средства внебюджетных фондов;
3) средства независимых фондов (образованных без участия органов управления);
4) средства финансово-кредитных организаций (привлеченные средства);
5) средства предприятий (самофинансирование);
6) средства других юридических лиц (привлеченные);
7) средства физических лиц (займы, сборы, платежи и др.).
Поведение тех или иных субъектов финансирования в отношении ГУП будет определяться условиями наличия интересов или обязанности. Укрупнено условия могут быть сформулированы следующим образом:
1) обязанность финансировать;
2) участие в прибыли;
3) получение процентов на кредит;
4) совпадение целей;
5) получение части продукции;
6) получение услуг.
В зависимости от вида организации, от лица которой выступает субъект финансирования, для получения финансирования может потребоваться выполнение одного или нескольких условий. Рассмотрим возможные варианты поведения различных субъектов финансирования.
Органы местного самоуправления, являющиеся основным субъектом финансирования муниципальных предприятий и одновременно их собственником, руководствуются различными условиями в зависимости от категорий (по введенной ранее классификации) финансируемых организаций.
По отношению к предприятиям первой группы, оказывающим населению обязательные услуги, которые в соответствии с решениями органов государственной власти или решениями органов местного самоуправления должны предоставляться бесплатно, органы местного самоуправления должны исходить из обязанности их финансирования. При этом государство обязано закрепить за местным бюджетом необходимые доходные источники: минимизация расходов на финансирование предприятий этой группы возможна за счет проведения политики повышения эффективности деятельности и рационализации расходов, иначе говоря, за счет экономии, изменения технологий, повышения дисциплины и культуры труда и других организационных и технических мероприятий.
Предприятиям второй группы, оказывающим обязательные услуги населению, но имеющим возможность получения самостоятельных доходов, из бюджетных средств возмещаются расходы на оказание бесплатных услуг и разница между реальной стоимостью и фактической ценой частично оплачиваемых услуг. Остальные средства зарабатываются предприятиями самостоятельно. Финансовая политика органов местного самоуправления по отношению к предприятиям этой группы заключается в обязательном бюджетном финансировании заведомо убыточной части деятельности (оказание бесплатных и частично оплачиваемых услуг), рационализации расходов в этой части и создании условий и стимулов для самостоятельного зарабатывания средств предприятиями для частичного, а в идеальном варианте полного самофинансирования. Как один из механизмов рационализации расходов можно предложить регулярную корректировку тарифов и цен в зависимости от эффективности деятельности предприятия и платежеспособного спроса населения.
Третья группа предприятий может и должна существовать за счет собственных средств. В отношении этих предприятий может проводиться политика на переход их в категорию прибыльных предприятий, за исключением тех случаев, когда органы местного самоуправления, осуществляя свою социальную политику, сознательно устанавливают цены и тарифы на уровне себестоимости товаров и услуг.
Финансирование предприятий четвертой группы, учреждаемых в расчете на коммерческий успех, из бюджетных средств принципиально недопустимо, так как тогда полностью теряется смысл их создания и существования. Здесь условием финансирования может быть участие в прибыли. Исключение может составлять лишь случай, когда такого рода предприятие является единственным на конкретной территории производителем товаров (услуг) определенного вида и эти товары не могут быть поставлены по приемлемой цене из других мест. В отношении предприятий этой группы финансовая политика органов управления должна быть очень гибкой. Нельзя предоставлять таким предприятиям полную свободу распоряжения полученными доходами, потому что их основная задача – пополнение казны, но нельзя и полностью забирать заработанные средства, иначе пропадет стимул к эффективной деятельности. Кроме того, нельзя в погоне за прибылью устанавливать высокие цены и тарифы на товары и услуги, производимые предприятиями для населения, даже если рынок позволяет это сделать. Все-таки основная функция местной власти – социальная.
Финансирование предприятий из средств различных фондов возможно в тех случаях, когда цель и деятельность соответствующих организаций совпадают.
Финансово-кредитные организации очевидно будут руководствоваться условием получения процентов на предоставляемый кредит. Важно при этом, чтобы органы управления, прибегая к услугам финансово-кредитных организаций для финансирования ГУП, руководствовались правилом, что использование заемных средств допустимо только в целях развития (на капитальные вложения). Все другие организации и физические лица могут быть рассмотрены как потенциальные инвесторы в одном из следующих случаев:
расчет на участие в прибыли (для прибыльных предприятий);
расчет на получение части товаров и услуг (долевое участие в строительстве жилья, объектов энергоснабжения и т. п.).
Таким образом, существуют следующие условия для создания ГУП.
1. Соответствие предмета их деятельности предметам и функциям управления, т. е. в направленности на обеспечение жизненно важных потребностей населения территории, предоставление населению обязательных социально значимых услуг.
2. Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также с размерами и возможностями (в первую очередь, финансовыми) самого территориального образования. Соразмерность должна оцениваться с учетом объема планируемых и потребных к предоставлению услуг, а также стоимости предоставления услуг в случае создания предприятия и, по возможности, при организации предоставления услуги иными способами. Учету подлежит также требуемый объем участия города (включающий не только предоставление бюджетного финансирования, но и стоимость предоставляемого имущества, расходов по организации деятельности и контроля со стороны органов управления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности унитарного предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом, и номенклатурой предоставляемых им услуг.
3. Недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия-конкуренты.
4. Четкое определение и ограничение ответственности учредителя (города) по долгам создаваемого предприятия.
Одной из сложных проблем является контроль за деятельностью унитарных предприятий и, в частности, расходование бюджетных средств в случаях, когда учредитель осуществляет полное или частичное финансирование деятельности унитарных предприятий в виде дотаций, льгот и др.
Следует отметить, что каждое предприятие, в том числе и муниципальное, должно обладать большой степенью хозяйственной самостоятельности. Эта предпринимательская свобода, безусловно, необходимая для успешного ведения дела, достигается, как правило, в первую очередь, организационно-правовыми методами, в частности – выбором организационно-правовой формы предприятия и формой и содержанием договоров, заключаемых предприятием с контрагентами, в том числе и с органами, осуществляющими его финансирование.
Такая свобода предоставлена муниципальным предприятиям в России Гражданским кодексом РФ (в частности, разделами, регулирующими статус юридических лиц, имущественные правоотношения, и положениями обязательственного права). Уместно заметить, что в этом отношении муниципальные предприятия в России, создаваемые и действующие в соответствии с законодательством только как юридические лица (со всеми вытекающими из этого статуса компетенциями), обладают гораздо большей свободой в принятии решений и деятельности, нежели аналогичные предприятия во многих западных странах.
Так, в ФРГ, к примеру, в настоящее время существуют специальные правовые формы организации муниципальных предприятий (собственное предприятие муниципалитета, управляемое предприятие муниципалитета), которые ведут к сравнительно низкой степени самостоятельности, недостаточному предпринимательскому интересу, недостаточно гибкому реагированию на изменения. В связи с этим в ФРГ и в других странах Европы все большее количество муниципальных предприятий организуется в форме хозяйственных обществ (акционерных обществ и, в первую очередь, обществ с ограниченной ответственностью). Общим, однако, для предприятий любых организационно-правовых форм с участием публичной власти является то, что в них всегда создаются коллегиальные органы по управлению и контролю за деятельностью.
Город, выступающий, с одной стороны, в качестве учредителя муниципального предприятия, с другой – в качестве органа, ответственного за реализацию соответствующих социально значимых функций, реализация которых возлагается им на это предприятие, и, наконец – во многих случаях – в качестве органа, дотирующего деятельность предприятия за счет средств бюджета, должен иметь право контроля:
соответствия деятельности предприятия его уставным задачам;
правильности расходования средств, предоставляемых предприятию из местного бюджета в той или иной форме;
в соответствующих случаях – обоснованности и уровня устанавливаемых предприятием цен и тарифов (монополии, социально значимые тарифы);
законности и экономической целесообразности сделок с имуществом, являющимся собственностью города.
Контроль унитарных предприятий должен, однако, сочетаться с невмешательством городских органов в оперативную хозяйственную деятельность, которая относится к исключительной компетенции самого предприятия (ст. 113 ГК РФ, определяющая в качестве единственного органа управления унитарным предприятием его руководителя – директора). В связи с этим возникает вопрос о поиске такой формы контроля, которая соответствовала бы обоим названным критериям.
Таким образом, как для государства, так и для руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий более предпочтительным вариантом станет акционирование, поскольку акционерное общество является более понятной и прозрачной организационно-правовой формой коммерческой организации как для его акционеров, так и для сторонних инвесторов.
Контрольные вопросы по разделу II
Что такое приватизация?
Когда был принят первый закон о приватизации?
Какой закон на сегодняшний день регулирует процесс приватизации?
Функции управления государственной недвижимостью?
Какие объекты относятся исключительно федеральной собственности?
Какие объекты федеральной собственности могут передаваться в государственную собственность национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований?
Классификация государственной недвижимости по функциональному назначению?
В чем отличие права хозяйственного ведения и право оперативного управления?
Источники финансирования государственных унитарных предприятий?
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Федяева Ирина Валериевна. Организация управления имуществом муниципальных унитарных предприятий: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 Москва, 2002 195 с. РГБ ОД, 61:03-8/528-2
Введение
Глава 1. Имущество муниципальных унитарных предприятий как объект исследования и управления 11
1.1. Муниципальное имущество - финансово-экономическая основа местного самоуправления 11
1.2. Муниципальные предприятия в системе экономики территории 20
1.3. Отечественный исторический опыт функционирования муниципальных предприятий 25
1.4. Правовые основы создания и управления МУП 30
1.5. Современные подходы к управлению МУП 35
1.6. Источники финансирования МУП 44
1.7. Зарубежный опыт делегированного управления муниципальными предприятиями 48
Глава 2. Анализ современного состояния муниципальных унитарных предприятий .55
2.1. Анализ предприятий Московской области 56
2.2. Отраслевая структура муниципальных унитарных предприятий 61
2.3. Анализ финансового состояния предприятий ЖКХ 64
2.4. Анализ финансового состояния МУП областного центра 73
2.5. Прогнозирование процесса приватизации МУП методом * экстраполяции 80
Глава 3. Разработка организационно-экономических методов управления имуществом МУП 90
3.1. Основные этапы комплексного реформирования МУП 90
3.2. Сравнительный анализ организационно-правовой формы МУП и ОАО, 100 % акций которого закрепляется в муниципальной собственности 103
3.3. Основные этапы процесса преобразования МУП в ОАО 108
3.4. Разработка основ концессионной формы управления МУП в российских условиях 124
3.5. Виды и особенности договора концессии МУП 134
3.6. Методика формирования однородных групп предприятий методом кластерного анализа 145
Заключение 159
Список литературы 162
Введение к работе
С началом процесса экономических реформ в России разнообразные аспекты социально-экономического развития муниципальных образований находятся в центре внимания научной общественности и практических работников. Быстрая трансформация отношений собственности, приведшая к созданию новой для России формы - собственности муниципального образования, одновременно породила множество теоретических и прикладных проблем, связанных с управлением данным видом собственности.
Эффективность местного самоуправления определяется как правовой основой, так и наличием достаточных материальных ресурсов, обеспечивающих финансовую независимость и самостоятельность муниципальных органов власти. Финансово-экономической основой местного самоуправления является муниципальное имущество. Основную и наиболее социально значимую часть муниципального имущества составляют муниципальные унитарные предприятия (от 15-20 в небольших муниципальных образованиях до 300 в крупных городах).
Создавая муниципальные унитарные предприятия (МУП), местные органы самоуправления, как правило, преследуют две основные цели: пополнение доходной части муниципального бюджета и создание нормальных жизненных условий на территории муниципального образования и удовлетворение первостепенных потребностей населения.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности МУП показывает, что большинство предприятий находятся в кризисном состоянии: дефицит финансовых ресурсов, рост кредиторской задолженности, дотационный характер деятельности, большой процент износа основных фондов, технически устаревшее оборудование, недостаток собственных средств.
В 90-е годы и до настоящего времени управление МУП со стороны органов муниципальной власти основывалось на административных и организационно-распорядительных методах, что было оправдано, так как
отсутствовали организационно-экономические и частично правовые основы других методов управления, не было опыта работы в новых экономических условиях.
В настоящее время в различных отраслях появился опыт успешного функционирования частных предприятий, и созрели предпосылки для совершенствования управления МУП и вывода их из кризисного состояния на основе различных форм муниципально-частного сотрудничества, которые успешно применяются и развиваются за рубежом как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в странах с переходной экономикой, подобных России. Опыта такой деятельности в России нет. Кроме того, привлечение для управления муниципальным имуществом успешно хозяйствующих субъектов сдерживается особенностью организационно-правового статуса МУП. Право хозяйственного ведения и неделимость имущества ограничивают возможности использования различных форм делегированного управления предприятиями.
В связи с этим возникла настоятельная потребность в исследовании различных аспектов совершенствования управления МУП на основе муниципально-частного сотрудничества с применением организационно-экономических и организационно-правовых методов. Следует отметить, что на муниципальном уровне исследований в этом направлении практически нет, и состояние проблемы находится на начальной стадии, когда необходимо провести анализ современного состояния МУП и методов управления ими, определить пути и способы совершенствования управления МУП, разработать методики и рекомендации.
Учитывая вышеизложенное, тема диссертационной работы «Организация управления имуществом муниципальных унитарных предприятий» является актуальной.
Цель исследования - разработка научно обоснованных подходов, методических положений н рекомендаций для перехода к новым методам управления имуществом МУП.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
исследовать проблемы функционирования МУЛ;
провести анализ и классификацию методов управления
муниципальными предприятиями в России и за рубежом;
провести анализ современного финансового состояния МУЛ;
разработать схему комплексного реформирования МУЛ с целью
повышения эффективности их деятельности;
разработать методику распределения предприятий по способам
реформирования;
разработать организационные основы и механизм преобразования
МУЛ в ОАО, 100 % акций которого закрепляется в муниципальной
собственности;
исследовать возможности и пути использования для управления
муниципальными предприятиями в России методов муниципально-
частного сотрудничества;
разработать механизм легитимной передачи имущества МУЛ в
делегированное управление;
образования. Предметом исследования являются организационно-экономические основы управления муниципальными унитарными предприятиями.
Объектом исследования являются муниципальные унитарные предприятия муниципальных образований нескольких регионов с разным географическим положением и экономическим состоянием. Теоретической основой исследования служили:
Работы ведущих российских и зарубежных специалистов в области экономики, управления собственностью и прогнозирования Л.И. Абалкина, Е.М. Бухвальда, Б.З. Мильнера, В.М. Шупыро, В Л. Лексина, М.В. Кошкиной,
7 Ю.А. Тихомирова, С.А, Саркисяна, В.В. Ковалева, З.П. Румянцевой, А.Г. Поршнева, Н.А. Соломатина, Д. Фридмана, Дж. Ю. Стиглица,;
работы отечественных и зарубежных специалистов, затрагивающие различные проблемы управления муниципальным хозяйством А.Г. Воронина, В.А. Лапина, А.Н. Широкова, А.Б. Когуты, В.И. Фадеева, В.Б. Зотова, А.В. Руднева, И.А. Остриной, Ж.И. Перро, Г. Шателю, Э.Э.Маркварта, С.С. Исуповой;
законодательные и правовые акты федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации, постановления и распоряжения органов местного самоуправления по рассматриваемой проблематике.
Исследование проводилось с использованием научных методов: принципов системного подхода, приемов сравнительного и экономико-математического анализа, математического прогнозирования методом экстраполяции, многомерной классификации методом кластерного анализа.
Информационной базой исследования были официальные федеральные статистические материалы, официальные отчеты органов управления муниципальных образований Московской области (городов Серпухов, Реутов, Красноармейск, Воскресенского района), города Боровичи, областных центров (городов Рязани, Екатеринбурга, Читы), данные финансовой отчетности МУП.
Основные новые научные результаты.
1. Разработана схема комплексного реформирования МУП.
2. Разработана методика распределения предприятий по способам
реформирования.
3. Классифицированы методы управления МУП.
4. Впервые детально проработаны организационные аспекты
преобразования МУП со сменой организационно-правовой формы из
унитарного предприятия в ОАО, 100 % акций которого закрепляется в
муниципальной собственности.
5. Разработаны организационно-экономические основы концессии, как
новой для России формы муниципально-частного сотрудничества:
рассмотрены правовые основы концессии;
разработан проект законодательного акта, регламентирующего процесс передачи предприятия и имущества в концессию;
путем сопоставления различных форм делегированного управления определены достоинства концессионной формы управления;
разработаны предложения по распределению функций учредителя и концессионера при различных формах концессии;
разработан механизм передачи предприятий в концессию.
6. На основе многомерной классификации и приемов кластерного
анализа разработана методика объединения предприятий в группы с близкими
показателями финансового состояния, что позволяет получить обобщенные
рекомендации по направлениям их реформирования.
* Значение для теории и практики научных результатов работы состоит в том, что на основе теоретических исследований:
составлена методика классификации предприятий по предложенным показателям финансово-хозяйственной деятельности с целью определения способа совершенствования управления ими;
разработана детальная схема преобразования МУЛ в ОАО, 100 % акций которого закрепляется в муниципальной собственности, с указанием последовательности и содержания действий сторон, участвующих в этом процессе, пакета документов и правовых актов, сопровождающих процесс преобразования;
разработана схема, позволяющая легитимно использовать методы делегированного управления имуществом МУЛ (доверительное управление, концессия, аренда предприятия как имущественного комплекса);
9 Внедрение
Результаты исследований использованы консалтинговой фирмой Ost EURO для разработки концепции реформирования муниципального хозяйства и муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований Московской области (городов Реутов и Красноармейск, Воскресенского района) в рамках программы Правительства ФРГ TRANSFORM; Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Рязани для составления проекта комплексного совершенствования управления МУП.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались на следующих конференциях:
межвузовская научно-практическая конференция «Отношения собственности (правовой и социальный аспект)» (Москва, 2000 г.);
Всероссийская научная конференция молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления» (Москва, 2000 г.);
Международная научно-практическая конференция «Актуальный проблемы управления - 2000» (Москва, 2000 г.);
Международная научно-практическая конференция «Актуальный проблемы управления - 2001» (Москва, 2001 г.).
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, четырех приложений.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются цели, задачи, предмет и объект исследования, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе проведен обзор становления, развития и современного состояния муниципального имущества в России и за рубежом, определено его значение для местного самоуправления и населения территорий. Рассмотрены правовые, организационные и экономические основы функционирования и управления МУП. Показано, что до настоящего времени в России для
10 управления МУП со стороны органов власти использовались только административные и организационно-распорядительные методы. Сделан вывод, что для совершенствования управления МУП с целью повышения эффективности их деятельности необходим переход к методам муниципально-частного сотрудничества.
Во второй главе проведена обработка статистических данных деятельности МУП семи муниципальных образований разных регионов России. Показано, что независимо от экономического и географического положения регионов МУП испытывают одинаковые трудности, до 60 % предприятий ЖКХ являются банкротами. Методом экстраполяции проведено математическое прогнозирование процесса приватизации МУП в России на краткосрочную до 2005 года и среднесрочную до 2010 года перспективу. Сделан вывод, что процесс приватизации в основном завершен, и число МУП практически не изменится. Показана необходимость разработки комплекса мер по реформированию системы управления МУП.
Третья глава посвящена вопросам разработки оригинальных авторских методик, схем, организационных структур совершенствования управления МУП. Впервые разработаны: схема комплексного реформирования МУП, методика распределения предприятий по способам реформирования, содержание мероприятий по легитимному применению методов делегированного управления, механизм преобразования МУП в ОАО с сохранением его в муниципальной собственности, организационно-правовые основы концессии, схема передачи предприятий в концессию, методика объединения предприятий в группы с одинаковыми направлениями реформированиями. Разработанная методология применена для выработки рекомендаций по комплексному совершенствованию управления МУП города Рязани.
Муниципальное имущество - финансово-экономическая основа местного самоуправления
Для глубокого изучения функционирования и развития муниципальных унитарных предприятий важнейшую роль играет проработка проблемы собственности. Вопросы собственности являются главнейшими во всех общественных преобразованиях.
Для развития местного самоуправления необходимо создание ряда институтов, которые бы обеспечивали его поддержку и нормальное функционирование. Одним из таких институтов является институт собственности. Проведение реформ в России способствовало созданию новой специфической формы собственности - собственности муниципального образования. Отметим, что свое признание как самостоятельная форма собственности муниципальная собственность получила в Законе «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г. . В ст.23 этого документа содержится перечень объектов, которые относятся к муниципальной собственности.
Хотя муниципальная форма организации хозяйства на уровне города обнаружила высокую жизнеспособность, и во многих странах успешно действует до наших дней, отечественных исследований в этом направлении практически не велось, и «муниципальная собственность» - это новое понятие для современной российской экономической теории. Муниципальная собственность оказалась одной из самых малоизученных форм собственности, и на данный момент еще не сформировано единое общепринятое определение этой экономической категории.
Синтезируя различные определения, можно сказать, что собственность как экономическая категория рассматривается нами, прежде всего, как принадлежность вещей, материальных и других ценностей определенным лицам (отдельным индивидуумам, социальным группам, государству), а также как совокупность исторически развивающихся экономических отношений между различными лицами по поводу принадлежности, раздела, передела объектов собственности. Таким образом, собственность в качестве экономической категории сводится как к определенной форме присвоения (распределения), так и к возникающим экономическим отношениям между людьми по поводу средств и продуктов производства.
Слово «муниципалитет» происходит от латинского municipium. В республиканскую эпоху Римской истории так называли города, наделенные правами самоуправления. Профессор Л.А. Велихов значение термина «муниципалитет» объяснял следующим образом : «Munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а саріо - беру, принимаю, соответственно городское управление, как бы берущее на себя полномочия города и с разрешения правительства бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом...».
В середине 19 века термин «муниципальный» сначала толковался как «гражданский, городской, земский, принадлежащий обычаю известной страны», а несколько позднее уже более однозначно: «Муниципальный - то же, что и городской» .
В «Толковом словаре...» В.И. Даля дается однозначное определение термину «муниципальный» - городской.
В «Современном словаре иностранных слов» данный термин трактуется более широко: «Муниципальный - городской или сельский» .
В ст. 1 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995 г.) отмечается, что «термин «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления».
В работах наших современников - экономистов и юристов предложены различные толкования муниципальной собственности. Все они могут быть объединены в две группы исходя из концептуального подхода к рассмотрению данной категории.
В частности для работ юристов и правоведов характерен объектно-субъектный подход, который заложен в законодательных документах Российской Федерации.
Экономическая теория категорию муниципальная собственность характеризует с точки зрения ее субъекта, т. е. населения муниципального образования. Следует отметить, что во всех определениях как юридического, так и экономического направления подчеркивается территориальная привязка муниципальной собственности. Например, в Современном экономическом словаре муниципальная собственность рассматривается как « имущество, находящееся в распоряжении, ведении местных органов власти» .
Некоторые исследователи рассматривают муниципальную собственность как отношения между субъектами социально-экономической воспроизводственной территориальной системы (в частности, города) по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы .
Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991г.
Муниципальные предприятия в системе экономики территории
Как нами уже отмечалось, необходимость удовлетворения жизненно важных потребностей населения, а также формирование и пополнение местных бюджетов является объективной основой возникновения, становления и развития муниципальной собственности, значительную часть которой составляет муниципальное имущество.
В настоящее время создание муниципальных унитарных предприятий (МУП) - одна из форм использования муниципального имущества, и функционирование таких предприятий - один из источников пополнения городского бюджета.
Другой объективной задачей существования МУП является жизнеобеспечение населения муниципального образования. С этой целью органы местного самоуправления создают муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, организуя стабильность процесса хозяйствования в сферах: оказания услуг подачи тепла, электроэнергии, воды и пр.; торговли, общественного питания и бытовых услуг; охраны здоровья, образования, культуры и спорта и др.
Отечественными и зарубежными исследователями еще 100 лет назад исследовались мотивы, побуждающие городскую власть устанавливать и содержать собственные предприятия и учреждения . Анализируя имеющиеся точки зрения можно выделить шесть причин создания МУП.
1. Опасность монополизации предприятий, предоставляющих жизненно необходимые услуги населению города,
«В таких отраслях предпринимательства, которые лучше всего преуспевают в условиях организованного единства, обнаруживается обыкновенно, когда они находятся в частном владении, особенно сильное стремление к монополизации, именно потому, что наличность конкуренции является тут хозяйственно нецелессюбразной, удорожая стоимость оказываемых услуг» . Оценки наших современников аналогичны: «Сам факт такой монополии практически лишает население возможности выбора, а, следовательно, объем и качество продукции и услуг данной сферы фактически диктуется самими предприятиямго .
2. Недостаток частной предприимчивости в ряде секторов городской экономики.
Данный тезис означает, что «муниципальное хозяйство имеет целью выступать дополнительно там, где недостаточно частной инициативы...Оно хочет поддержать того, кто для хозяйственного процесса недостаточно силен» .
3. Потребность в единообразном функционировании в пределах города отраслей, удовлетворяющих потребности населения. «...потребность в единообразной организации привела к общественной постановке железнодорожного дела, телеграфного и телефонного сообщения и трамвайного сообщения в больших городах» .
4. Муниципальные предприятия «предназначены удовлетворять насущные потребности граждан. Они составляют предмет первой необходимости, делая средства сообщения более легкими, выгодными и дешево поставляя воду, электричество, топливо и двигательную силу. Ведь к числу обязанностей коммуны принадлежит охранение и улучшение общих условий благоденствия и существования индивидуумов, образующих ее» .
Сто лет спустя в условиях развития частных предприятий в России вновь признают экономическую выгоду муниципальной собственности. «Объединенное городское хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешевле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам... содержание муниципальной собственности и городского хозяйства обходится дешевле и государственному бюджету - муниципализация способствует уменьшению дотаций из последнего» .
5. Процесс урбанизации и связанные с ним изменения потребностей населения. «Потребление воды, газа, электричества, трамваев постепенно растет и растет значительно быстрее населения... то, что считалось прежде роскошью, мало-помалу становится достоянием всего народа; возникают новые потребности... благодаря легкости и экономии, с которой их можно получить от больших промышленных предприятий» .
6. «Преимущество, которое приобретается в результате муниципализации, а именно - возможность видеть и обеспечивать перспективы развития городов и их хозяйства, строить и развивать городские службы с расчетом на будущее, отмечается в современных исследованиях как одна из причин возникновения и существования до наших дней муниципальной собственности» .
Па основании вышеизложенного можно сформировать следующие положения. Во-первых, муниципализация начинается со служб жизнеобеспечения городов, прежде всего коммунальных: водообеспечения, канализации, газо-, электро-, тепло-снабжения, транспорта.
Во-вторых, объектами муниципализации становятся предприятия, обеспечивающие благами и услугами первой необходимости (хлебопекарни, детские молочные кухни, жилые дома) через социально низкие цены. Такие муниципальные предприятия значительно обеспечивают условия жизни, прежде всего, наименее обеспеченным слоям населения.
Анализ предприятий Московской области
Сначала приведем краткие общие сведения. Для Московской области характерно большое число приватизированных предприятий - из 104463 хозяйствующих субъектов 71 % относится к частной форме собственности. В государственной и муниципальной собственности находится 14% предприятий и организаций, по 7 % соответственно (рис. 4).
Государственный и муниципальный сектор экономики Московской области представлен широким спектром предприятий, отличающихся по профилю основной деятельности, стоимости основных фондов и численности работающих- По состоянию на 01.01.00г. в государственной и муниципальной собственности находилось 8446 предприятий и организаций, из них 33,4% относится к категории крупных и средних. Именно здесь сконцентрирована большая часть производственных фондов и трудовых ресурсов области. В муниципальной собственности находится 4378 хозяйствующих субъектов. Різ них 1403 - крупные и средние предприятия, 9 - малые предприятия, 2966 -некоммерческие и прочие организации (Таблица 3).
Значительная часть (25%) крупных и средних предприятий Московской области находится в муниципальной собственности. Это связано, во-первых, с ограничением или запрещением приватизации предприятий отдельных отраслей промышленности; во-вторых, действует заявительный (добровольный) принцип приватизации, в результате чего трудовые коллективы и руководители ряда предприятий предпочли остаться в муниципальном секторе, рассчитывая на муниципальные заказы и поддержку органов исполнительной власти Московской области. И лишь очень незначительное количество малых предприятий - 9 осталось в муниципальной собственности. Это объясняется тем, что малые предприятия функционируют в высокодоходных отраслях (торговля, общественное питание, производство продуктов питания, легкая промышленность) с коротким сроком оборачиваемости активов, что дает возможность быстрого получения прибыли и делает предприятия привлекательными для инвесторов. Поэтому подавляющее большинство таких предприятий было приватизировано.
Из проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Несмотря на быстро развивавшийся в 90 - е годы процесс приватизации и акционирования в государственной и муниципальной собственности Московской области сохранилось по 7 % предприятий соответственно, где сконцентрирована большая часть производственных и трудовых ресурсов области. Как правило, это экономически и социально значимые предприятия как для России и Московской области в целом, так и для населения отдельных муниципальных образований области.
Поэтому с целью повышения эффективности деятельности предприятий, основными задачами для региональных и местных органов управления в ближайшее время должен стать мониторинг финансово-экономической деятельности крупных и социально-значимых предприятий, а также применение организационно-правовых методов регулирования и методов антикризисного управления с целью экономического развития региона.
Мониторингом финансово-экономической деятельности предприятий на систематической основе занимается только Территориальный орган Федеральной службы России по делам о несостоятельности и банкротстве в Московской области (далее ТО ФСДН). По данным ТО ФСДН большая часть предприятий государственной и муниципальной собственности являются неплатежеспособными или с трудом осуществляющими платежи. Одной из причин такого положения часто оказывается неспособность адаптироваться в современных условиях, определить приоритеты деятельности предприятия, которая в условиях плановой экономики была ориентированна на централизованное распределение заказов и ресурсов для их выполнения.
Спрос и предложение на производимые товары и услуги формировались в органах государственного планирования и распределения.
В результате реформ в России весьма высокими темпами началось формирование товарного и финансового рынков, существенно изменившее параметры спроса и предложения на производимые товары и услуги, что, в свою очередь, формировало новые требования к параметрам и структуре активов, задействованных в производственном процессе. Структура активов предприятий, в том числе государственных и муниципальных, оказалась неэффективной для обеспечения оптимизации цен на производимые товары и услуги, их сбыта, переориентации производства на создание новой конкурентоспособной товарной продукции, а также обеспечения полной занятости работающих сотрудников.
По данным ТО ФСДН в Московской области, а также Московского областного комитета государственной статистике 25,4% всех предприятий и организаций области являются убыточными, из них 86,8% предприятий промышленности, транспорта и строительных организаций.
Основные этапы комплексного реформирования МУП
Стратегия развития и реформирования комплекса муниципальных унитарных предприятий должна преследовать следующие цели. 1. Оптимизация структуры муниципальных унитарных предприятий в целях сохранения и развития муниципального имущественного комплекса. 2. Повышение конкурентоспособности муниципальных унитарных предприятий, улучшение экономических показателей их деятельности. 3. Повышение качества услуг, выполнения работ МУП городского хозяйства. 4. Привлечение дополнительных инвестиций в МУП, в частности в сферу ЖКХ. 5. Увеличение доходов местного бюджета от деятельности МУП 6. Снижение расходов муниципальных бюджетов на содержание МУП. В рамках указанных целей необходимо решить следующие задачи. 1. Определение сфер функционирования МУП. 2. Выбор приоритетных направлений реформирования и методов управления муниципальными унитарными предприятиями. 3. Совершенствование организационных структур управления МУП. 4. Внедрение новых механизмов контроля за деятельностью МУП. 5. Реформирование системы финансирования МУП. 6. Разработка поэтапного механизма преобразования МУП в предприятия других организационно-правовых форм.
Как показал анализ современного состояния МУП, проведенный в Главе 2, сферы функционирования и финансовое состояние данных предприятий довольно разнообразны. Поэтому в силу многообразия и сложности решаемых задач, а также различного состояния МУП, предлагаемая нами общая схема комплексного совершенствования управления имуществом МУП муниципального образования (таблица 11) состоит из следующих блоков.
Результатом такого анализа является четыре группы предприятий; 1. Предприятия, все виды деятельности или деятельность которых не соответствует предметам ведения местного самоуправления, которые не отвечают определенным ранее условиях создания МУП и подлежат приватизации по решению местных органов самоуправления. 2. Предприятия, отдельные виды деятельности которых не соответствуют предметам ведения местного самоуправления и условиям создания МУП. 3. Предприятия, деятельность которых полностью соответствует предметам ведения местного самоуправления и условиям создания МУП. Данные предприятия могут быть сохранены в муниципальной собственности в форме МУП, либо преобразованы в предприятия других организационно правовых форм. 4. Предприятия, подлежащие ликвидации вследствие прекращения их деятельности, либо отсутствия необходимости такой деятельности. Ликвидация предприятий может происходить по решению органов местного самоуправления, либо через процедуру банкротства: - с изъятием имущества в муниципальную казну; - с продажей имущества ликвидируемых предприятий на аукционах и по конкурсу; - с внесением имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности предприятий мы рекомендуем проводить по шести группам показателей. 1. Показатели имущественного положения предприятий. 2. Показатели ликвидности и финансовой устойчивости. 3. Показатели рентабельности. 4. Показатели неплатежеспособности и банкротства. 5. Показатели расчетов с муниципальным бюджетом: доля отчислений от прибыли в бюджет; размер бюджетных дотаций; размер задолженности по налогам в бюджет; размер задолженности бюджета перед предприятием. 6. Показатели себестоимости продукции, работ, услуг.
Заключительным этапом первого блока является составление сводной таблицы состояния МУП. В таблице 12 на примере четырех предприятий муниципального образования X показано предлагаемое нами содержание такой сводной таблицы. В таблицу выносятся наиболее общие показатели финансового состояния предприятий, а подробный анализ финансово-хозяйственной деятельности каждого МУП должен прилагаться к таблице.